Fundamentos:
Se somete a consideración de Vuestra Honorabilidad el Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires para el ejercicio fiscal 2009.
El presupuesto se ha elaborado en el marco contextual de la crisis financiera internacional, que ha azotado los mercados mundiales, entendiéndose una profundización de sus efectos en los mercados y economías regionales.
No obstante ello, la perspectiva de aplicación de políticas contracíclicas por parte del Gobierno Nacional permite mantener la proyección de las principales variables macroeconómicas que inciden sobre el pronóstico de recursos de la administración provincial (crecimiento de la actividad y evolución del nivel de precios) en valores similares a los de las proyecciones macroeconómicas que enmarcan el Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio Fiscal del año 2009.
Además del contexto macroeconómico, el pronóstico de recursos de la administración provincial se ve incidido, positivamente, por el rendimiento de la reforma tributaria sancionada a mediados de 2008.
En este escenario, el presupuesto que estamos elevando reforzará su influencia en el gasto en los aspectos centrales que hacen a la vida de los habitantes de nuestra Provincia, tales como la inclusión social, el sostenimiento del nivel de actividad económica y de empleo, la seguridad y la justicia, entre los principales temas relevantes.
Las políticas públicas iniciadas durante el ejercicio 2008 deben profundizarse y continuar orientadas hacia la inclusión social integral de los sectores vulnerables y en riesgo. Nuestra Provincia tiene una deuda social que debe ser atendida, articulando para ello el acompañamiento del Gobierno Nacional a las políticas provinciales y municipales que aseguren la posibilidad de la movilidad social ascendente.
Los gobiernos tienen la responsabilidad de orientar sus acciones hacia aquellos sectores más vulnerables, generando así beneficios en toda la sociedad. Este proceso es una tarea lenta y que siempre parece ser insuficiente, pero hemos tomado el desafío de ser proactivos y definir acciones concretas e integradoras de todas las herramientas del Estado, estableciéndolo como principal punto de agenda y política de esta gestión.
Ello alejará a nuestros chicos de la calle y los incluirá en ambientes de educación, recreación y trabajo, apartándolos también del delito y de la droga, lo que contribuirá a bajar los índices de minoridad en conflicto con la ley. Los jóvenes serán la población objetivo a priorizar con nuevas herramientas inclusivas.Muchas cosas pueden esperar, señores legisladores, pero lo único que no puede esperar son las soluciones al deterioro irremediable que produce la desprotección de niños y adolescentes, la falta de acceso a la salud, la insuficiencia de servicios e infraestructura en educación, la vivienda en condiciones precarias y de hacinamiento, la falta de cobertura de servicios esenciales como el agua potable, el acceso a la justicia y a la seguridad.Otro aspecto en el cual se hizo hincapié es el fomento y sostenimiento de la actividad productiva provincial, para lo cual se jerarquizó el Ministerio de la Producción, incorporándosele las competencias de la Secretaría de Cooperación Internacional y Promoción de las Exportaciones, para promover la apertura integral de los mercados externos a nuestros productos.
En línea con lo anterior, se reformularon los programas Bonus y Segunda Oportunidad del Ministerio de Trabajo, destinándolos a la preservación y creación de puestos de trabajo y también a la asistencia de empresas que se encuentren en el marco del procedimiento preventivo de crisis.La Provincia debe encarar, conjuntamente con el Gobierno Nacional y los Municipios, políticas de defensa de la actividad económica y de los puestos de trabajo que se han consolidado a partir del crecimiento económico sostenido de nuestro país desde 2003.
Dada la fuerte inestabilidad en el precio de los commodities y los problemas derivados de las cuestiones climáticas y de precios relativos de los insumos del sector agropecuario, se tomó la decisión de que el Ministerio de Asuntos Agrarios se ocupe del desarrollo de políticas específicas que, complementariamente con las políticas nacionales, conlleven al crecimiento de la actividad agrícola-ganadera, con el dinamismo y el aporte que éstos generan en la Provincia.Merece destacarse además la política en seguridad y justicia, en la cual se prevé la expansión de efectivos en tareas de prevención del delito, mayor nivel de equipamiento, inversión en infraestructura, planes piloto de seguridad, descentralización de la justicia y creación de nuevos fueros, entre otros.En materia tributaria, la Provincia ha instrumentado una reforma que impactará plenamente durante el ejercicio 2009 y que proveerá mayores ingresos desde los sectores de la economía con mayor capacidad contributiva, manteniendo los niveles de imposición de aquellos pequeños y medianos agentes económicos.
Esta medida expresa la firme convicción del Poder Ejecutivo Provincial de elaborar acciones propias que demuestren el esfuerzo en la utilización de nuestro potencial recaudatorio, lo cual será complementado por el apoyo permanente de las políticas que el Gobierno Nacional desarrolla en el ámbito de la Provincia, y que son una muestra cabal de la comprensión y acompañamiento que la Nación tiene frente a la insuficiencia estructural del financiamiento provincial.
Esta reforma tributaria ha sido diseñada para fortalecer los ingresos municipales, entendiendo que ese nivel de gobierno es la primera instancia a la que acceden los habitantes de la Provincia cuando tienen demandas hacia el Estado. Por eso, en esta reforma la Provincia ha cedido voluntariamente recursos adicionales más allá de la distribución de la coparticipación municipal actual. Esta es la línea de acción que ha decidido la Provincia, y la profundizará en la medida de sus posibilidades fiscales a futuro.
Por otra parte, este esfuerzo permitirá que la Provincia continúe la política de reducción de los niveles de endeudamiento, medido tanto en relación al producto bruto geográfico como también en comparación con los ingresos corrientes de la jurisdicción, lo cual asegura la sustentabilidad fiscal en el mediano plazo.
En síntesis, el proyecto de Presupuesto que este Poder Ejecutivo presenta, intenta plasmar en números el esfuerzo que el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires hará para sostener el empleo, la producción y la inclusión social, en el marco de la crisis internacional; en cooperación y solidaridad recíproca y permanente con los Gobiernos Municipales y con el Gobierno Nacional, conforme a nuestra concepción de las políticas públicas y del fortalecimiento de las instituciones.
Contexto económico
La economía argentina
Desde hace varios años la economía argentina transita un sendero de expansión que le posibilitó acumular al primer semestre de 2008 un crecimiento real superior al 60% desde el inicio de la recuperación.
A partir del tercer trimestre, esta situación se vio amenazada por la presencia de un contexto externo que ha comenzado a tornarse cada vez menos favorable como consecuencia del agravamiento de la situación financiera a nivel internacional.
Luego de meses de elevada volatilidad y ante la falta de respuesta de los mercados a los planes de rescate anunciados por las principales economías del mundo, todos los pronósticos coinciden en señalar que se ingresó en una etapa de desaceleración económica o recesión a nivel mundial, elevada incertidumbre financiera y mercados de crédito más restringidos.
En el caso de las economías avanzadas y en particular de Estados Unidos, epicentro de la crisis, los efectos de la mayor volatilidad financiera se propagan a la economía real a través de diversos canales. A la reducción en el nivel de actividad del sector financiero se adiciona el impacto contractivo sobre el consumo y la inversión que genera la presencia de un "efecto riqueza" negativo como consecuencia de la explosión de la burbuja inmobiliaria y de la desvalorización de los activos financieros. Asimismo, la contracción del crédito resultante de la falta de confianza generalizada tiene un impacto negativo adicional sobre el nivel de consumo debido al elevado grado de apalancamiento que suele exhibir el mismo en este tipo de economías. Las restricciones crediticias también dificultan la obtención por parte de las empresas de préstamos orientados a la concreción de proyectos de inversión e incluso al financiamiento corriente de la actividad productiva. Todos estos efectos imponen un importante freno al nivel de actividad, generando acumulación de stocks e incentivando la suspensión o despido de personal.
Una recesión o incluso un menor ritmo de crecimiento de las economías avanzadas, principales impulsoras del crecimiento de la demanda a nivel mundial, tiene a su vez consecuencias negativas sobre los países que colocan gran parte de sus exportaciones en esos mercados, tales como México, Brasil, Chile, algunos países de la Unión Europea, China e India. A su vez, la mayor incertidumbre financiera y el endurecimiento de las condiciones crediticias también desaceleran el crecimiento del consumo y la inversión en estos países, al tiempo que inducen el desplazamiento de fondos desde los mercados de países emergentes hacia posiciones más seguras, generando depreciaciones de las monedas e incrementos de las tasas de interés y dificultando la colocación de deuda externa, tanto pública como privada. Esto afecta particularmente a aquellas economías que se encuentran fuertemente integradas a los mercados financieros y de capitales internacionales, tales como Brasil y Chile.
En cuanto al impacto local de la crisis financiera internacional, el panorama es bastante incierto aunque pueden vislumbrarse los mismos canales de transmisión mencionados anteriormente para el caso de otros países.
En lo que respecta al canal financiero, la actual coyuntura financiera internacional derivó en un incremento del costo del financiamiento tanto público como privado. La decisión de numerosos fondos de inversión de mantenerse líquidos (en divisas fuertes) o refugiarse en activos financieros relativamente más seguros (tales como los bonos del Tesoro de Estados Unidos) redundó en una reducción de la liquidez internacional para países emergentes como el nuestro y, consecuentemente, en una reducción del crédito y una suba de tasas de interés. En este contexto, se espera que continúen las restricciones de acceso a los mercados voluntarios de deuda, tornando dificultoso cualquier intento de obtención de financiamiento externo.
Respecto al canal comercial, el impacto de la crisis internacional podría transmitirse a la economía doméstica a través de una merma en la demanda por exportaciones argentinas y de un aumento en las importaciones provenientes de países que devaluaron sus monedas o que necesitan colocar saldos exportables que no pudieron vender en otros mercados. Este fenómeno podría resultar particularmente notorio en el caso de Brasil, país que experimentó una brusca depreciación de la moneda local durante los últimos meses y que depende en forma creciente de los flujos de capitales externos para financiar su déficit fiscal corriente y sus vencimientos de deuda.
Asimismo, el nuevo escenario mundial ha incidido sobre los precios de los commodities, los cuales se han reducido como consecuencia de la expectativa de una menor demanda mundial y del desplazamiento de fondos especulativos hacia otros activos. No obstante, en el caso de los commodities que resultan sensibles para la economía argentina, más allá de las fuertes caídas registradas tras la eclosión de la crisis financiera internacional, la mayoría de las estimaciones coinciden en pronosticar que las cotizaciones continuarían en niveles elevados respecto a los registros históricos. Estas proyecciones se fundamentan en cambios estructurales en la demanda: la creciente demanda de cultivos para usos alternativos en la producción de energía y la demanda sostenida de países que experimentaron cambios en su patrón de consumo de difícil reversión, como por ejemplo China e India.La reducción de las exportaciones netas a raíz de la desaceleración económica de los principales socios comerciales, de los ajustes cambiarios de éstos y de los menores precios de exportación, establecen un escenario que si no es contrarrestado con medidas gubernamentales, podría tener un efecto adverso sobre la economía local, afectando a las cuentas externas y fiscales (reduciendo los superávits gemelos) e impactando negativamente sobre el nivel de actividad y de empleo, derivando en una desaceleración de la demanda interna. Esto último tendría consecuencias negativas adicionales sobre la recaudación de impuestos.
De este modo, el desencadenamiento de la crisis financiera internacional ha abierto la posibilidad de que el proceso de convergencia hacia tasas más moderadas de crecimiento iniciado en la primera mitad del año se convierta en una desaceleración más brusca del nivel de actividad económica.Ante este panorama, la estrategia del gobierno nacional se ha orientado a blindar la economía local de los efectos de la volatilidad financiera, principalmente a través de la administración de la flotación en el mercado cambiario y de la adopción de distintas medidas orientadas a preservar la liquidez del sistema financiero, y a asumir un rol contracíclico mediante un mayor uso de instrumentos públicos. La aplicación de estos instrumentos permitiría mantener las proyecciones macroeconómicas dentro de un escenario de desaceleración en el ritmo de crecimiento del nivel de actividad y de los precios.Previendo la morigeración de factores que venían impulsando el crecimiento económico en el ámbito local, el cambio en el contexto externo y la aplicación exitosa de políticas contracíclicas, se espera que el proceso de convergencia evidenciado a partir del segundo trimestre de 2008 continúe verificándose en lo que resta del año y en el siguiente. Este escenario se encuentra reflejado en las proyecciones macroeconómicas que enmarcan el Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio Fiscal del año 2009.
Cuadro N° 1
Proyecciones macroeconómicas
Concepto 2007 2008 2009
PIB
En millones de pesos corrientes 812.456 1.000.276 1.112.521
Variación real 8,7% 6,6% 4,0%
Variación nominal 24,1% 23,1% 11,2%
Variación de los precios implícitos 14,3% 15,5% 6,9%
Consumo total
En millones de pesos corrientes 580.890 711.772 800.510
Variación real 8,8% 6,6% 4,0%
Variación nominal 24,2% 22,5% 12,5%
Variación de los precios implícitos 14,2% 14,9% 8,1%
Inversión Bruta Interna Fija (IBIF)
En millones de pesos corrientes 196.622 252.584 286.351
Variación real 13,6% 15,8% 5,7%
Variación nominal 28,6% 28,5% 13,4%
Variación de los precios implícitos 13,2% 11,0% 7,2%
Exportaciones
En millones de pesos corrientes 200.080 258.561 282.848
Variación real 9,1% 4,5% 4,6%
Variación nominal 23,5% 29,2% 9,4%
Variación de los precios implícitos 13,2% 23,6% 4,6%
Importaciones
En millones de pesos corrientes 165.230 219.012 243.967
Variación real 20,5% 20,3% 6,9%
Variación nominal 31,3% 32,5% 11,4%
Variación de los precios implícitos 9,0% 10,2% 4,2%
Tipo de cambio (pesos por dólar) 3,12 3,11 3,19
Índice de Precios al Consumidor (IPC)
Variación promedio anual 8,8% 8,8% 8,0%
Variación IV trimestre 8,5% 8,4% 7,2%
Índice de Precios Internos Mayoristas (IPIM)
Variación promedio anual 10,0% 13,0% 7,9%
Exportaciones FOB
En millones de dólares 55.780 73.488 78.332
Importaciones CIF
En millones dólares 44.708 61.262 66.355
Fuente: Presupuesto General de la Administración Nacional.
La morigeración de la tasa de crecimiento del producto resulta consistente con la previsión de una moderación en el ritmo de expansión de los principales componentes de la demanda agregada. En este sentido, se proyecta un menor ritmo de crecimiento en la tasa de expansión del consumo interno, la cual se encuentra en línea con un escenario más acotado de recomposiciones de ingresos nominales, de creación de empleo y de oferta crediticia. Asimismo, se espera que la demanda de inversión experimente una fuerte desaceleración durante el año próximo en línea con un escenario de mayor incertidumbre financiera y de mercados crediticios más restringidos, factores que suelen impactar negativamente tanto sobre la inversión en construcción como en equipo durable.
En forma simultánea con la morigeración de la absorción interna y en sintonía con algunas de las medidas adoptadas en la segunda mitad de 2008, las cuales apuntan a proteger a la industria nacional del ingreso de bienes del exterior, se prevé una moderación creciente en el ritmo de expansión de las importaciones de bienes de consumo y de capital, aunque las mismas seguirán mostrando mayor dinamismo que las exportaciones.En cuanto a las ventas externas, se prevé una desaceleración en su ritmo de crecimiento que se encuentra en sintonía con un escenario de menor dinamismo de la demanda externa. Pese a ello, y en línea con un tipo de cambio nominal todavía favorable para el sector exportador y precios internacionales aún elevados respecto a los registros históricos, se espera que las exportaciones continúen en niveles altos y superiores a los de las importaciones, impulsando el registro consecutivo de saldos comerciales positivos.
Por último, con respecto a los diferentes precios de la economía, se espera que los mismos culminen el corriente año con una evolución heterogénea respecto a los niveles registrados en el año 2007 para luego experimentar una desaceleración generalizada durante 2009.
La economía provincial
En consonancia con el crecimiento económico observado a nivel nacional, la Provincia de Buenos Aires experimentó un destacado incremento en su nivel de actividad en el transcurso del corriente año, situación que se vio reflejada en la expansión evidenciada por los diferentes sectores productivos. Luego de la desaceleración observada en el ritmo de crecimiento durante el segundo trimestre del año, la situación tendió a revertirse a partir del mes de julio aunque sin recuperar aún el dinamismo previo, especialmente en el interior de la Provincia. Dentro de los sectores más dinámicos, se destacaron la industria manufacturera, la construcción y los servicios públicos y de transporte.
La industria manufacturera acumuló durante los primeros ocho meses del año un crecimiento en términos reales de 5,3% con respecto a igual período de 2007. Esta expansión estuvo liderada por el sector automotriz, seguido por las industrias metálicas básicas, los productos del tabaco, los productos de caucho y plástico, y la elaboración de minerales no metálicos. Por su parte, la actividad de la construcción acumuló hasta agosto de 2008 un crecimiento de 6,0%.El elevado nivel de actividad que mostraron los sectores mencionados impulsó a su vez el crecimiento del consumo de los servicios públicos provinciales (energía eléctrica, gas y agua), los cuales se incrementaron 2,6% durante los primeros ocho meses del año.
Por último, otro sector que evidenció una evolución favorable fue el transporte público de pasajeros, el cual acumuló un incremento interanual de 3,5% hasta agosto de 2008, impulsado fundamentalmente por el consumo de servicios de transporte en ferrocarriles urbanos.
En relación con las perspectivas provinciales para el año próximo, es probable que las derivaciones de la crisis financiera internacional calen más hondo en la economía bonaerense que en el resto del país.
Esto responde, básicamente, al fuerte peso de las exportaciones industriales de la Provincia, y en particular, al destino de las mismas, concentradas mayormente en Brasil, país que se espera resulte relativamente más perjudicado por la mayor volatilidad financiera internacional. En concreto, mientras que las exportaciones bonaerenses al vecino país alcanzaron en 2007 el 31% del total, para el país en su conjunto tal cifra ascendió al 19%.
Esta diferencia está explicada en gran medida por la importancia relativa que posee el sector automotriz en las exportaciones bonaerenses. Tal sector fue uno de los pilares del crecimiento provincial durante 2008, mostrando un incremento acumulado en los primeros ocho meses del año cercano al 21%, mientras que para el año próximo se espera una fuerte desaceleración en el nivel de actividad del mismo.
Situación fiscal de la Provincia
La ejecución presupuestaria 2008 está caracterizada por un fuerte incremento de los recursos provinciales y de los nacionales. El crecimiento es más destacado en los ingresos de origen provincial ya que se vieron estimulados, entre otras cosas, por la reforma tributaria implementada a partir de la segunda mitad del año. Adicionalmente, se ha verificado un importante crecimiento de los gastos, debido a la considerable mejoría en el salario de los empleados públicos provinciales y a la ampliación de los programas sociales. Esta dinámica está ubicando el déficit financiero del período unos $ 700 millones por encima de lo presupuestado.
El siguiente cuadro compara los esquemas ahorro-inversión-financiamiento correspondientes a los ejercicios 2007 y 2008 para el universo Administración Pública No Financiera. La presentación de la información en este universo se encuentra contemplada en la Ley N° 13.767, consolidando en el esquema a las Instituciones de Seguridad Social (Instituto de Previsión Social y Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de las Policías).
Cuadro N° 2
Esquema AIF: Cierre 2007 y Proyección de Cierre 2008
Administración Pública No Financiera, en millones de pesos.
El resultado final proyectado para el cierre de 2008 es $ -1.349,8 millones, derivado del mencionado crecimiento de las erogaciones corrientes. Además, el resultado final de las cuentas públicas provinciales se ve afectado negativamente por la imposibilidad de acceder al mercado internacional de crédito como se había estipulado en el Presupuesto 2008.
Los recursos
Se estima que al cierre del año 2008 los recursos totales ascenderán a $ 44.751,9 millones, lo que representa un aumento de 30,9% respecto a lo observado en el ejercicio anterior. Este incremento se origina en la significativa expansión interanual en los recursos corrientes (31,9%), ya que los ingresos de capital, además de representar sólo el 2% de los recursos totales, se reducirán respecto al año previo (-6,7%).
En particular, se prevé que los recursos corrientes experimenten en 2008 una suba interanual de $ 10.632,0 millones. Esta favorable evolución deriva de una conjunción de factores provenientes del contexto macroeconómico, la administración tributaria y la política tributaria.
En primer lugar, el buen comportamiento de la actividad económica durante 2008 y el mayor nivel general de precios impulsaron una mayor recaudación.
En el mismo sentido juega la labor llevada a cabo por la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires en pos del progreso en la eficiencia recaudatoria y en los niveles de cumplimiento voluntario. En este sentido, los principales avances en 2008 son: (i) énfasis en el cumplimiento de las leyes vigentes; (ii) instauración del compromiso y obligación ética de todos los integrantes de la organización; (iii) realización de acciones permanentes en lo referido a capacitación y mejoramiento tecnológico, entre otros; (iv) fortalecimiento de las acciones de atención al contribuyente y las de fiscalización y control de la evasión; y (v) realización de acciones coordinadas con casi la mitad de los municipios de la Provincia, desarrollando estrategias conjuntas de intercambio y colaboración en pos de fortalecer la lucha contra la evasión.
Por último, incide en la expansión de recursos corrientes la Ley de Reforma Tributaria N° 13.850 implementada en la Provincia en 2008. En términos generales, esta reforma implicará un incremento de la recaudación en concepto de Impuesto sobre los Ingresos Brutos del orden de los $ 900 millones sólo por su aplicación parcial de agosto a diciembre de 2008.
En el cuadro que sigue se presenta una desagregación de los recursos totales por rubro. Los Recursos Tributarios de Origen Provincial ascenderán a $ 17.956,9 millones, un 37,3% por encima de lo recaudado en 2007. Dentro de éstos, el rubro de mayor peso relativo corresponde al Impuesto sobre los Ingresos Brutos (70,7% de los recursos tributarios provinciales), siendo también el que experimenta la principal variación (50,1%), producto del contexto y las reformas mencionadas, recaudándose por este concepto $ 12.695,6 millones.
Otros recursos que también dan cuenta de la evolución tributaria provincial son el Impuesto a los Sellos, con un 24,6% de variación interanual ($ 281,0 millones adicionales), los Planes de Regularización de Deudas, con un 21,6% ($ 208,2 millones) y el Impuesto a los Automotores, con un 17,2% ($ 139,4 millones).
Cuadro N° 3
Recursos Totales: Cierre 2007 y Proyección de Cierre 2008
Administración Pública No Financiera, en millones de pesos.