Fundamentos:
HONORABLE LEGISLATURA:
Se somete a consideración de vuestra honorabilidad el proyecto de ley que se
adjunta para su sanción, mediante el cual se propician una serie de medidas
económicas y en materia de salud y para hacer frente a la pandemia.
1. Como es sabido, con fecha 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la
Salud (OMS) declaró el brote del nuevo coronavirus como una pandemia, luego de
que el número de personas infectadas por COVID-19 a nivel global llegara a ciento
dieciocho mil quinientos cincuenta y cuatro (118.554) y el número de muertes a
cuatro mil doscientos ochenta y uno (4.281), afectando hasta ese momento a ciento
diez (110) países.
El mencionado virus que causa el COVID-19 produce enfermedades
respiratorias conociéndose que la principal vía de contagio es de persona a persona.
Desde entonces se ha constatado la propagación de casos del nuevo
coronavirus COVID-19 en numerosos países de diferentes continentes, llegando a
nuestra región y a nuestro país, suponiendo un riesgo para la salud pública que
exige una respuesta inmediata y coordinada para contener la enfermedad e
interrumpir la propagación y el contagio.
La evolución de la situación epidemiológica exigió una respuesta estatal
inmediata, a través de medidas urgentes y eficaces, orientadas tanto a la contención
de aquella situación como a la atención de sus consecuencias.
En tal contexto, cabe señalar que el Poder Ejecutivo Nacional, a partir de la
declaración de pandemia por parte de la OMS, dictó el Decreto Nacional Nro. 260/2020, mediante el cual amplió la emergencia pública en materia sanitaria
establecida por la Ley Nro. 27.541 por el plazo de un (1) año desde la entrada en
vigencia de la norma.
En el mismo sentido, en el ámbito local, mediante el Decreto Nro. 132/2020, el
Poder Ejecutivo declaró la emergencia sanitaria en territorio bonaerense por el
término de ciento ochenta (180) días.
Resulta relevante destacar que la mencionada norma, en su artículo 3,
suspendió la realización de todo evento cultural, artístico, recreativo, deportivo,
social de participación masiva y, en forma consecuente, las habilitaciones otorgadas
por los organismos provinciales para la realización de eventos de participación
masiva, cualquiera sea su naturaleza.
Con posterioridad, el Poder Ejecutivo Nacional mediante Decreto Nro. 297/2020
estableció, para todas las personas que habitan en el país o se encontraran en él,
la medida de “aislamiento social, preventivo y obligatorio”, durante el cual todas las
personas deberán permanecer en sus residencias habituales o en el lugar en que
se encontraran, desde el 20 y hasta el 31 de marzo inclusive del corriente año, fecha
que ha sido sucesivamente prorrogada mediante los Decretos Nro. 325/2020, Nro. 355/2020, Nro. 408/2020 y Nro. 459/2020, encontrándose actualmente extendida hasta el
24 de mayo.
El citado decreto instruyó a las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y los municipios a dictar las medidas necesarias para implementar lo dispuesto en
él, sin perjuicio de otras medidas que deban adoptar, en ejercicio de sus
competencias propias.
En consonancia con lo dispuesto por el Poder Ejecutivo Nacional, este gobierno
provincial adoptó diversas medidas tendientes a proteger la salud de las y los
bonaerenses y, al mismo tiempo, garantizar la prestación de servicios esenciales a
cargo del Estado Provincial.
Corresponde señalar que, aún antes de la declaración de emergencia sanitaria
en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, y en atención a las recomendaciones
del Ministerio de Salud de la Nación, la Provincia dispuso por Decreto Nro. 127/2020
una licencia excepcional para todas aquellas personas trabajadoras del sector
público provincial que hayan ingresado a la República Argentina, desde los países
con casos confirmados de coronavirus (COVID-19), haciéndose extensiva por medio
de su reglamentación, a las personas trabajadoras del sector público provincial que
convivan con alguna de las personas alcanzadas por el Decreto Nro. 127/2020 y
posteriormente ampliadas a distintos grupos de personas.
En ese sentido, por Decreto Nro. 165/2020 se declaró asueto administrativo en el
ámbito de la Administración Pública Provincial los días 20, 25, 26, 27 y 30 de marzo
del corriente; exceptuando del mismo al personal jerarquizado superior, al personal
sin estabilidad que se desempeñaba en los cargos de director/a general, director/a
provincial, director/a o sus equivalentes, de todos los regímenes estatutarios
vigentes, a las trabajadoras y trabajadores de los distintos organismos de la
Administración Pública cuyos servicios con desplazamiento sean expresamente
requeridos en los términos del artículo 6 del Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nro. 297/2020, al personal dependiente de las policías de la provincia de Buenos Aires
y del Sistema de Atención Telefónica de Emergencia del Ministerio de Seguridad, al
personal del Ministerio de Salud, incluyendo los establecimientos hospitalarios, al
Servicio Penitenciario Bonaerense, al personal del Sistema de Atención Telefónica
para Mujeres en Situación de Violencia de Género del Ministerio de Mujeres,
Políticas de Géneros y Diversidad Sexual, al personal dependiente del Organismo
Provincial de la Niñez y Adolescencia, y todo aquel personal, sin distinción de
escalafón, que preste servicios que, por su naturaleza, no sea posible interrumpir en
el marco del estado de emergencia sanitaria.
Por su parte, el Decreto Nro. 203/2020 suspendió, desde el 1 hasta el 12 de abril,
el deber de asistencia al lugar de trabajo, a todo el personal de la Administración
Pública Provincial, cualquiera sea su modalidad de contratación y/o régimen
estatutario, estableciendo la figura de “trabajo domiciliario” desde el lugar de
aislamiento, cuando la naturaleza de las prestaciones lo permitieran, exceptuando
al personal del sector público provincial convocado para garantizar servicios y
actividades esenciales y/o no interrumpibles siempre que su prestación, por su
naturaleza, no pueda ser brindada desde el lugar de aislamiento.
En ese marco, y en virtud de las recomendaciones efectuadas por el Ministerio
de Salud de la Provincia, mediante Decreto Nro. 180/2020, se dispuso prorrogar,
desde el 28 de marzo hasta el 15 de abril de 2020, el plazo de la suspensión
dispuesto por el artículo 3 del Decreto Nro. 132/2020.
En ese sentido, se facultó a las/os ministras/os secretarias/os, el secretario
general, las y los titulares de los organismos de la Constitución, el asesor general
de Gobierno, y los titulares de los organismos descentralizados de la Administración
Pública Provincial a establecer guardias mínimas y rotativas presenciales, que
complementen el trabajo llevado a cabo desde los hogares por la planta de personal,
a los fines de garantizar el cumplimiento de las actividades propias de las distintas
reparticiones.
Posteriormente, en virtud de la reunión mantenida por teleconferencia con los
gobernadores y las gobernadoras del país y con el jefe de gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, en la cual se evaluaron la implementación y los efectos
de las medidas de aislamiento social y preventivo y obligatorio, mediante Decreto Nro. 355/2020, de fecha 12 de abril de 2020, el presidente de la Nación Argentina dispuso
prorrogar nuevamente la vigencia del Decreto Nro. 297/2020 hasta el 26 de abril
inclusive.
El mencionado decreto establece, asimismo, que el jefe de Gabinete de
Ministros, previa intervención de la autoridad sanitaria nacional, puede, a pedido de
los gobernadores y las gobernadoras, o del jefe de gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, exceptuar del cumplimiento del aislamiento social, preventivo y
obligatorio, al personal afectado a determinadas actividades o servicios, o a las
personas que habiten en áreas geográficas específicas y delimitadas, siempre que
medien las siguientes circunstancias: a) que el gobernador, la gobernadora o el jefe
de gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires lo requiera por escrito, previa
intervención y asentimiento de la máxima autoridad sanitaria local, en atención a la
situación epidemiológica respectiva; y b) que junto con el requerimiento, se
acompañe el protocolo de funcionamiento correspondiente, dando cumplimiento a
las recomendaciones e instrucciones sanitarias y de seguridad nacionales y locales.
Como consecuencia de ello, por Decreto Nro. 255/2020, se prorrogó la vigencia
del Decreto Nro. 203/2020, con las modificaciones allí previstas, y del plazo de la
suspensión dispuesta por el artículo 3 del Decreto Nro. 132/2020, desde el 16 hasta
el 26 de abril del corriente.
La mencionada norma, además, estableció el uso obligatorio de elementos de
protección que cubran nariz y boca por parte de todas las personas que
permanezcan o circulen en transporte público de pasajeros, transporte privado
cuando haya dos o más personas y en todos los espacios cerrados de acceso
público (v.gr. oficinas públicas, locales comerciales, etc.) dentro del territorio de la
provincia de Buenos Aires.
A efectos de complementar la habilitación conferida al jefe de Gabinete de
Ministros de la Nación, mediante del Decreto Nro. 355/2020, reglamentada por la
Decisión Administrativa Nro. 524/2020, en el ámbito local se dictó el Decreto Nro. 262/2020 mediante el cual se reglamentó el desarrollo de las actividades y servicios
exceptuados de las medidas de “aislamiento social, preventivo y obligatorio” y de la
prohibición de circular del Decreto Nro. 297/2020.
A su turno, el Poder Ejecutivo Nacional mediante Decreto Nro. 408/2020, bajo
ciertas condiciones, que los gobernadores y gobernadoras de provincias podrán
decidir excepciones al cumplimiento del “aislamiento social, preventivo y obligatorio”
y a la prohibición de circular, respecto del personal afectado a determinadas
actividades y servicios, en departamentos o partidos de sus jurisdicciones, previa
autorización de la autoridad sanitaria local y siempre que se dé cumplimiento, en
cada departamento o partido comprendido en la medida, a los requisitos exigidos
por los parámetros epidemiológicos y sanitarios dispuestos en la norma.
A efectos de ejecutar la medida nacional en el ámbito local, se dictó el Decreto Nro. 282/2020, que aprobó la reglamentación para el desarrollo de las actividades y
servicios exceptuados de las medidas de “aislamiento social, preventivo y
obligatorio” y de la prohibición de circular del Decreto Nro. 297/2020, en los términos
del Decreto Nro. 408/2020 y prorrogó, hasta el 10 de mayo, la vigencia del artículo 3
del Decreto Nro. 132/2020, prorrogada por Decreto Nro. 203/2020.
A su vez, determinó el procedimiento para que los municipios soliciten al Estado
Provincial la excepción al cumplimiento del “aislamiento social, preventivo y
obligatorio” y a la prohibición de circular, respecto del personal afectado a
determinadas actividades y servicios.
A tenor de lo dicho, se autorizó al ministro de Jefatura de Gabinete de Ministros
a suspender las salidas de esparcimiento dispuestas en el artículo 8 del mencionado
decreto nacional, con el fin de proteger la salud pública y teniendo en consideración
la cantidad de habitantes de los distintos municipios de la provincia de Buenos Aires
y las eventuales solicitudes que realicen los intendentes e intendentas.
Posteriormente, mediante Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nro. 459/2020 se
prorroga nuevamente, hasta el día 24 de mayo de 2020 inclusive, la vigencia del
Decreto Nro. 297/2020 y de toda la normativa complementaria dictada respecto del
“aislamiento social, preventivo y obligatorio”, desde la entrada en vigencia del
Decreto Nro. 297/2020. En virtud de la experiencia recogida y con el fin de continuar
controlando el impacto de la pandemia en cada jurisdicción y, al mismo tiempo,
habilitar en forma paulatina la realización de nuevas actividades productivas, el
decreto referido promueve avanzar hacia la implementación de diversas medidas
que atiendan las diferentes situaciones locales que se han manifestado de manera
distinta a lo largo del país. En ese sentido, el Decreto Nacional Nro. 459/2020
determina diferentes procedimientos para decidir excepciones al “aislamiento social,
preventivo y obligatorio” y a la prohibición de circular del personal afectado
determinadas actividades y servicios, siempre que se verifiquen positivamente los
parámetros epidemiológicos y sanitarios que se establecen con base científica,
dependiendo si el partido en el que se desarrollan supera o no los quinientos mil
(500.000) habitantes o se encuentra en el Área Metropolitana de Buenos Aires,
conforme artículo 5 del referido decreto, o si la actividad cuenta con protocolo
autorizado por la autoridad sanitaria nacional aprobado como anexo del Decreto Nro. 459/2020.
Como consecuencia de ellos, mediante Decreto Nro. 340/2020, se procedió a
adecuar la normativa provincial en la materia, estimándose pertinente, para su mejor
implementación, aprobar una reglamentación unificada para el desarrollo de las
actividades y servicios exceptuados de las medidas de “aislamiento social,
preventivo y obligatorio” y de la prohibición de circular del Decreto Nacional Nro. 297/2020 y sus normas complementarias, derogando, en consecuencia, los
Decretos Nro. 262/2020 y Nro. 282/2020. Asimismo, se prorrogó lo dispuesto en el
Decreto Nro. 203/2020 y el artículo 3 del Decreto Nro. 132/2020, hasta el día 24 de mayo
del corriente año.
Es importante destacar que todos los decretos fueron oportunamente
comunicados a ambas cámaras, conforme indican los textos en su parte dispositiva.
Asimismo, se destaca que, como es habitual, los decretos son de plena
disponibilidad para la comunidad tanto mediante su publicación oportuna en el
Boletín Oficial, como mediante su difusión en el portal de normas
(www.normas.gba.gob.ar), habiéndose desarrollado un acceso que compila la
información normativa relevante como forma de facilitar el acceso a la información
por parte de la ciudadanía.
2. En el presente proyecto de ley, se somete a consideración de los legisladores y
legisladoras un conjunto de normas dictadas en el contexto de la emergencia antes
detallada, a efectos de su consideración y eventual ratificación, contemplando, al
mismo tiempo, un marco normativo de actuación, por parte del Poder Ejecutivo,
mientras permanezca vigente la emergencia declarada, en atención a la urgencia e
inmediatez que demanda la adopción de las medidas previstas para superar el
estado excepcional.
3. Asimismo, además de las medidas referenciadas, a efectos de evitar la propagación
del nuevo coronavirus y ejercer adecuadamente las funciones a cargo del Poder
Ejecutivo, deviene necesario atender las consecuencias económicas y sociales que
se manifiestan en este contexto, teniendo presente el agravamiento de la situación
que justificara oportunamente la declaración de emergencia social, económica,
productiva y energética y de los contratos del sector público, mediante la Ley Nro. 15.165.
En este sentido, el escenario socioeconómico previo a la pandemia por COVID19 ya constituía un desafío per se. Respecto a la actividad económica, la Provincia
acumulaba dos años continuos de caída en el producto bruto interno, totalizando un
-4,5% de disminución entre 2017 y 2019. En el sector industrial, se observó una
caída de -0,6% en enero de 2020 respecto al mismo mes del año anterior, que
continuaba la tendencia negativa observada a lo largo de los dos años anteriores.
En lo referido al contexto social, al segundo semestre de 2019 el 38,9% de los
bonaerenses se encontraban bajo la línea de la pobreza en los aglomerados
urbanos, 10 puntos porcentuales superior al del último semestre de 2017. Esto
significa que aproximadamente 2,1 millones de bonaerenses habían caído en la
pobreza durante los últimos dos años, alcanzando a 5,6 millones en total. Algo
similar sucedió con la tasa de indigencia, la cual alcanzaba al 7,9% de los
bonaerenses, mostrando un crecimiento de 3,7 puntos entre 2017 y 2019, lo que
representa un aumento de 808.000 personas. En suma, el 44% y el 53% de las
personas bajo la línea de pobreza e indigencia respectivamente se encuentran en la
provincia de Buenos Aires.
Por último, la desocupación en la Provincia ascendía al 10,5%, siendo más alta
que el promedio nacional de 8,9%. Esto implica que en la Provincia hay al menos
715.000 desocupados en zonas urbanas, lo que representa el 59,8% de
desocupados del país, a pesar de que la Provincia solo cuenta con el 51% de la
población urbana nacional.
En este contexto el impacto de la pandemia por COVID-19 agravó tendencias
preexistentes y sumó un impacto negativo generalizado. En el caso de la
construcción se observa una fuerte contracción, con los despachos de cemento en
la provincia de Buenos Aires presentando una caída acumulada de -21,5% desde el
comienzo del año y una baja de -39,5% para el mes de marzo. Por su parte, la
demanda de gasoil registró en el tercer mes del año una baja de -29,2% anual y los
patentamientos de autos una caída record de -90% en el mes de abril.
El deterioro de la actividad económica está teniendo un importante correlato en
los recursos provinciales, tanto de origen provincial como nacional. En este punto es
importante destacar que la mayor parte de los recursos corrientes son impuestos
vinculados a la actividad económica: Ingresos Brutos que representa el 36% de los
ingresos tributarios totales y el 27% de los ingresos corrientes y la coparticipación
federal de impuestos que representa el 32% de los ingresos tributarios totales y el
24% de los ingresos corrientes.
Además, en virtud del aislamiento mencionado, en abril la recaudación se redujo
un 21% en términos reales respecto al mismo mes de 2019. En su conjunto, entre
los meses de marzo y junio se espera una disminución de la recaudación de más
del 23% I. a. real. Para todo el año, con las medidas tomadas a la fecha, se espera
una caída en los recursos tributarios del 1,2% del PBG. Si bien la Provincia recibió
asistencia del gobierno nacional por $8.942 M en concepto de aportes del tesoro
nacional y prevé asistencia adicional por aproximadamente $6.000 M en el marco
del Decreto Nro. 352/20 “con el objetivo de sostener el normal funcionamiento de las
finanzas provinciales y cubrir las necesidades ocasionadas por la epidemia de
Covid-19" tal como se menciona en los considerandos. Sin embargo, estos ingresos
extraordinarios no llegan a compensar las pérdidas antes mencionadas, dado que
representan solo el 12% de las mismas. Asimismo, es importante reforzar que estos
ingresos son para destinar exclusivamente a los gastos adicionales asociados a la
pandemia y para cubrir las dificultades financieras a las que tenga que hacer frente
la Provincia por la caída de los recursos.
La recaudación de los municipios, fuertemente dependiente de coparticipación
por Ley Nro. 10.559, se vio impactada de forma análoga a los ingresos provinciales.
Entre los meses de marzo y junio, este monto caería 23% respecto a la estimación
previa, haciendo necesario un apoyo financiero extraordinario por parte de la
Administración Central Provincial para afrontar sus gastos corrientes. Para todo el
año, estos recursos perderían 15% de su poder adquisitivo en comparación con
2019.
A las dificultades asociadas a la caída de la recaudación, se suman las mayores
exigencias de gasto debido al COVID-19. El sistema de salud público está
incrementando aceleradamente la inversión en equipamiento e insumos médicos y
en personal de apoyo; así, los gastos adicionales del Ministerio de Salud implicaron,
hasta el momento, un esfuerzo fiscal para la Provincia de $6.435 M y no se pueden
descartar nuevos refuerzos presupuestarios para paliar los efectos del COVID-19.
Estos gastos extraordinarios tienen como correlato la aceleración de la ejecución de
su presupuesto, que al día de la fecha viene comprometiendo gastos a un ritmo de
56% i. a.
Por otra parte, a través del Ministerio de Desarrollo de la Comunidad se está
brindando la cobertura necesaria para asistir a las familias más vulnerables, cuyos
ingresos se vieron afectados como consecuencia del aislamiento. Una de las
medidas tomadas fue rediseñar el Programa de Servicio Alimentario Escolar,
entregando bolsones a las familias para asegurar las prestaciones y cubrir sus
necesidades nutricionales. Esto conllevó una inversión adicional en el mes de abril
de $1.138 M y se prevé un gasto adicional idéntico en el mes de mayo. Sumado a
esto, la Provincia, a través de Tesoro, ha brindado ayuda financiera a los municipios
por un monto total de $5.589 M y, además, se creó el Fondo Especial de Emergencia
Sanitaria para la Contención Fiscal Municipal por $8.000 M, ampliable a $12.000 M
para hacer frente a las contingencias sanitarias y a los gastos corrientes en el marco
de una merma de recaudación en las finanzas locales, fuertemente dependientes de
la coparticipación automática establecida en la Ley Nro. 10.559. En conjunto, estas
medidas implicaron hasta el momento un incremento del gasto de casi 3,7% medido
sobre el gasto corriente primario descontado el gasto en salarios, y se espera que
se amplíe en lo inmediato.
Considerando todos los efectos mencionados previamente, el resultado final
será una ampliación de los déficits públicos. Para 2020 se estima que el resultado
económico primario pase a ser deficitario, alcanzando el 0,4% respecto a los
recursos corrientes netos de coparticipación a municipios. Por su parte, el déficit
primario se agravará en la misma cuantía respecto los recursos totales alcanzando
un 7%.
En resumen, la principal fuente de financiamiento de la Provincia se ve
fuertemente deteriorada como consecuencia de la pérdida de recaudación y es solo
parcialmente compensada con recursos extraordinarios de la Nación, a la vez que
el gasto muestra una aceleración resultando en un resultado neto negativo en las
cuentas públicas.
4. Por tales motivos y con el objeto de poder asistir a los municipios en esta crisis
sanitaria, económica y social, resulta pertinente suspender y modificar, por un
tiempo determinado, algunas previsiones de la Ley de Responsabilidad Fiscal, con
el objeto de ampliar las posibilidades de financiamiento y actuación de las comunas.
5. En este orden de ideas, se propicia la modificación del inciso f) del artículo 207 del
Código Fiscal -Ley Nro. 10.397 (Texto Ordenado 2011) y modificatorias-, el cual refiere
a la exención del pago del Impuesto sobre los Ingresos Brutos respecto de las
operaciones y/o servicios realizados entre las cooperativas constituidas conforme
con la Ley Nacional Nro. 20.337 y sus asociados en el cumplimiento de su objeto
social, como asimismo los respectivos retornos.
El objetivo de la reforma impulsada en esta instancia es reestablecer el texto del
beneficio, según se hallaba regulado hasta la entrada en vigencia, recientemente,
de la Ley Nro. 15.170 -Impositiva 2020- (conforme arts. 113 y 116 de la misma).
En virtud de ello, la modificación propuesta permite que el beneficio alcance a
las operaciones de las cooperativas cuya actividad sea la venta al por mayor de
productos farmacéuticos, veterinarios, cosméticos y de perfumería.
En igual sentido, la situación extraordinaria generada por la emergencia
sanitaria, el aislamiento social, preventivo y obligatorio y sus directas consecuencias
en la economía, requiere de un plexo de medidas excepcionales como la
reprogramación del vencimiento original de determinadas obligaciones impositivas,
y la asignación de todos los efectos jurídicos que implica el cumplimiento en término
para quienes observen tales deberes dentro del nuevo plazo que se prevé en la
presente iniciativa legislativa.
Por su parte, mediante la Ley Nro. 15.079 -Impositiva para el ejercicio 2019- se
introdujeron en los artículos 184 bis a 185 quinquies del Código Fiscal,
modificaciones en el impuesto sobre los Ingresos Brutos relativas al tratamiento de
los servicios digitales prestados por sujetos no residentes en el país, pero con
presencia digital significativa.
Al comenzar a regir las obligaciones derivadas de ese nuevo plexo normativo,
con fecha 1 de enero del año 2019, no se encontraban desarrolladas por la
Administración de ese momento los sistemas y herramientas necesarias que la
gestión y el contralor de tales obligaciones demandaban.
La imprevisión manifiesta sobre la complejidad inherente a la materia, fueron
posponiendo la entrada en vigencia de la norma indicada. Por ese motivo, es de
toda razonabilidad y equidad, disponer en esta instancia la extinción de pleno
derecho de las deudas por el impuesto y todos sus accesorios, devengados hasta
la entrada en vigencia de la presente, a fin de no generar perjuicios a los sujetos
obligados por dichas normas.
A mérito de las consideraciones vertidas, es que se solicita de ese Honorable
Cuerpo la pronta sanción del proyecto adjunto.
Dios Guarde a Vuestra Honorabilidad.