Fundamentos:
HONORABLE LEGISLATURA
Se somete a consideración de Vuestra Honorabilidad el proyecto de ley que se
adjunta para su sanción, mediante el cual se propician las medidas impositivas para el
año 2019.
Marco General
A partir de los inicios de la década de 1990 comienza un proceso de
centralización de recursos en el nivel nacional de Gobierno. Dicho proceso consistió en
la afectación, en diferentes grados, de la recaudación de impuestos legislados a nivel
nacional con participación del producido por parte de las provincias. En este sentido, se
pueden mencionar la asignación del 11% de la recaudación del Impuesto al Valor
Agregado y el producido del Impuesto sobre los Bienes Personales (90% Nación y 10%
provincias), la afectación del 20% del Impuesto a las Ganancias y la detracción del 15%
de la masa de impuestos coparticipables con el fin de financiar las obligaciones
previsionales. Con el correr de los años las afectaciones de tributos al financiamiento de
erogaciones del Gobierno Nacional observaron distintas modificaciones tanto en la
composición como en la afectación de nuevos impuestos.
Hacia fines del año 2015 las principales afectaciones de impuestos al
financiamiento de las actividades del Gobierno Nacional eran las siguientes:
Detracción de la masa de impuestos coparticipables, 15 % (ANSES)
Impuesto a las Ganancias, $120 MILOLONES -20%- (ANSES); $20 MILLONES -2%- (ATN)
Impuesto al Valor Agregado, 93,73% del 11% (ANSES)
Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios, 70% (TESORO NACIONAL)
Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y Gas, 21% (ANSES)
Adicional de Emergencia sobre Cigarrillos, 100% (ANSES)
Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes
(Monotributo). Componente impositivo, 70% (ANSES)
Impuesto Automotores Gasoleros, 100% (ANSES)
Las implicancias de este proceso se pueden percibir en el cambio de la
participación del Gobierno Nacional en la recaudación tributaria federal1
que pasa de
ser el 48,7% en el año 1991 al 59,5% en el año 2015, ubicándose alrededor de un
estable 60% durante los años posteriores al 2003, año a partir del cual tiene efecto pleno
el "Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de
Coparticipación Federal de Impuestos" (Ley N° 25.570).
Este proceso de concentración de recursos en el Gobierno Nacional estuvo
acompañado por una descentralización de responsabilidades de gasto en materia de
servicios de educación y salud. Como consecuencia, se generaron déficits
presupuestarios en el nivel provincial de Gobierno que condujo al aumento de la presión
tributaria provincial.
En el caso particular de la provincia de Buenos Aires este hecho fue agravado
con el congelamiento en $650 millones que tuvo el Fondo de Reparación Histórica del
Conurbano Bonaerense. De esta manera, la provincia de Buenos Aires no solo vio
disminuir sus recursos por vía de la distribución primaria (distribución de recursos de
origen nacional entre la Nación y las provincias) sino también por el de la secundaria
(distribución de recursos de origen nacional entre las provincias). Todo esto redundó en
un aumento de la presión tributaria provincial para suplir esta pérdida de recursos de
origen nacional sometiendo a los bonaerenses a un mayor esfuerzo tributario, ya que
aportaban el 37% de la masa de recursos de origen nacional. El Impuesto sobre los
Ingresos Brutos se convirtió en la principal fuente de ingresos tributarios provinciales
que intentó suplir la pérdida de recursos antes señalada.
En el año 2016 comenzaron a delinearse las nuevas relaciones financieras entre
el Gobierno Nacional y las provincias para reconstruir el federalismo fiscal. Así, en el
mes de mayo de dicho año, entre la Nación y 19 provincias, se firmó el acuerdo para un
nuevo federalismo2
por el cual se estableció un esquema de eliminación gradual de la
detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables que desde 1992 se
destinaba a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), restituyéndose
a las provincias 3 puntos porcentuales por año finalizando con dicha detracción en el
año 2020.
La disminución de la participación del Gobierno Nacional en la distribución de
recursos de origen nacional comienza a observarse en el año 2017, ya que en el año
2016 la Ley ? 27.260 establece un gravamen extraordinario por la exteriorización de bienes cuya recaudación se destinó al financiamiento de las erogaciones de la ANSES.
No obstante, el efecto de esta asignación extraordinaria se vio amortiguada por la
restitución de 3 puntos del 15% de la masa de impuestos coparticipables.
(1
No se incluyen los recursos tributarios que gravan el comercio exterior ya que son potestad
exclusiva del Gobierno Nacional.
2
Por medio de la Ley 27.260 de Reparación Histórica, el Congreso de la Nación ratifico ese
acuerdo.)
La demanda presentada por la provincia de Buenos Aires ante la Corte Suprema
de Justicia de la Nación, por iniciativa del Poder Ejecutivo, reclamando la restitución del
Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense, generó las condiciones
necesarias para que el resto de las jurisdicciones accedieran a la discusión de la
distribución de los recursos de origen nacional. Como consecuencia de ello y
acompañado de la voluntad del Gobierno Nacional de descentralizar los recursos, en
noviembre del año 2017 la Nación, 21 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
acuerdan el Consenso Fiscal, donde se reconoce y repara, en parte, la discriminación
sufrida por la provincia de Buenos Aires en el reparto de la renta federal. En el mismo
se establece la derogación del artículo 104 de la Ley de Impuesto a las Ganancias (Ley N° 20.628 t.o. 1997), por lo cual el 36% de la recaudación del gravamen (porcentaje del
cual la PBA sólo recibía $650 millones) pasan a formar parte de la masa coparticipable3
y estipula la afectación de la totalidad del Impuesto sobre los Créditos y Débitos
Bancarios a la ANSES (4) . Como resultado de este cambio la provincia de Buenos Aires
aumenta su participación en el total de recursos de origen nacional del 7,9% en 2017 al
9,4% en 2018.
(3
Con anterioridad a la firma del citado acuerdo, el 20% del Impuesto a las Ganancias se
destinaba al Sistema Nacional de Previsión Social, del 10% se transferían $650 millones a la
PBA y el resto a las restantes provincias por medio de la Ley 23.548, el 2% componían el
“Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias” y el 4% se distribuirá entre todas las
jurisdicciones provinciales, excluida la de Buenos Aires conforme el índice de Necesidades
Básicas Insatisfechas.
4
Hasta la firma del Consenso, el 30% de la recaudación del gravamen formaba parte de la
masa copaticipable.)
Por su parte, el Estado Nacional asumió como compromiso compensar a
aquellas provincias para las cuales los cambios antes mencionados generen pérdidas
de recursos, en tanto que establece una reparación exclusiva para la PBA de $21.000
millones para el año 2018 y $44.000 millones para el 2019, siendo este monto ajustado
conforme la inflación para los períodos posteriores.
Consenso Fiscal
Impacto en la provincia de Buenos Aires
En millones de pesos
Modificaciones en Impuesto a las Ganancias 29.155,4 (2018) 37.808,3 (2019)
Modificaciones en Imp. Débitos y
Créditos Bancarios -7.815,0 (2018) -10.686,7 (2019)
Compensación PBA 21.000,0 (2018) 44.000,0 (2019)
Impacto Consenso Fiscal en PBA 42.340,4 (2018) 71.121,6 (2019)
En este sentido, debe remarcarse que se estima que la adhesión por parte del
estado bonaerense al Consenso Fiscal generará $42.340,4 millones adicionales para el
período fiscal 2018, monto que para el 2019 ascendería a $71.121,6.
Consecuentemente la participación de la Provincia en el total distribuido a las 24
jurisdicciones que componen el territorio Nacional por coparticipación federal de
impuestos y regímenes especiales se elevaría del 18,2% en 2017 a 21,5% en 2018 y se
ubicaría en 22,5% en 2019.
(VER CUADRO)
De esta manera la provincia de Buenos Aires consiguió a través del citado
acuerdo una reparación histórica que si bien no resuelve en su totalidad la arbitrariedad
a la que se ve sometida en la distribución de fondos coparticipables, consiste en un
importante avance en pos de una distribución más acorde a las necesidades de su
población y a la posibilidad de generar recursos propios a través de una estructura
tributaria razonable
(VER CUADRO)
El Consenso Fiscal y la política tributaria provincial
El Consenso Fiscal buscó atenuar los efectos distorsivos que tiene sobre la
actividad económica el Impuesto sobre los Ingresos Brutos obligando a las jurisdicciones
provinciales a eliminar los tratamientos diferenciales basados en el lugar de radicación
de las actividades económicas y a desgravar tanto los ingresos provenientes de las
actividades de exportación de bienes (5) como aquellos obtenidos a través de prestaciones
de servicios cuya utilización efectiva se lleve a cabo en el exterior del pais.
Adicionalmente establece un cronograma de 5 años con alícuotas máximas por
actividad económica comenzando en el periodo fiscal 2018, con el doble objetivo de
reducir tanto los efectos nocivos del gravamen como así también disminuir los costos
de cumplimiento de los contribuyentes debido a la mayor homogeneización de alícuotas
entre jurisdicciones resultante de su aplicación.
(5
Exceptuando a los vinculados con actividades mineras o hidrocarburíferas y sus servicios
complementarios.)
De esta manera, se introdujeron modificaciones en el Impuesto sobre los
Ingresos Brutos en el Período Fiscal 2018 en línea con el cumplimiento del consenso,
de forma tal de generar una estructura del tributo que morigere los efectos distorsivos
del mismo a través de la reducción de la imposición en las primeras etapas productivas
y así evitar el efecto piramidación. Para ello se redujeron las alícuotas aplicadas a las
actividades agropecuarias con ingresos anuales mayores a $78 millones del 1,75% al
1,5% y de las actividades agropecuaria desarrolladas en inmuebles arrendados del 2%
al 1%.
Con el mismo espíritu, aunque el Consenso Fiscal no lo establecía, la provincia
de Buenos Aires eximió del pago del impuesto a los pequeños productores
agropecuarios (facturación anual inferior a $3 millones) y las industrias cuya facturación
anual se encontraba entre $52 y $78 millones anuales (hasta el 2017 tributaban una
tasa del 0,5%). En el mismo sentido, redujo la imposición a las industrias cuyos ingresos
anuales superan los $78 millones del 1,75% al 1,5%.
(VER CUADRO)
Por su parte, para cumplir con las alícuotas máximas establecidas en el
Consenso Fiscal se redujo al 3% la imposición sobre taxis, remises, transporte marítimo
y aéreo, quienes tributaban al 3,5%, 4% o 5% en función al nivel de facturación. Además,
los Servicios de Telecomunicación disminuyen del 5,5% al 5% y los Servicios
Financieros del 8% al 7%, cuando se trate de servicios prestados a consumidores
finales. Finalmente, los Créditos Hipotecarios quedaron exentos del pago del impuesto
cuando en 2017 tributaban el 1,5%.
Por otra parte, se disminuyeron las alícuotas del sector de la construcción del
4% al 3%, la de los comercios con facturación anual entre $1,3 y $2 millones del 3,5%
al 2,5%, la de la venta de vehículos automotores del 3,5% al 2,5% y la de las
comunicaciones telefónicas celulares del 7% al 6,5%. Finalmente, se estableció una
alícuota uniforme del 2,5% para carnicerías, independizándolas del nivel de facturación.
El Consenso Fiscal también abordó los efectos distorsivos provocados por el
Impuesto de Sellos, comprometiéndose las jurisdicciones adheridas a eliminar las
alícuotas diferenciales en función al espacio territorial donde se desarrollen las
actividades gravadas con dicho impuesto y a no incrementar la imposición sobre las
transferencias de inmuebles y de automotores y a las actividades hidrocarburíferas.
Para las restantes actividades estipula alícuotas máximas a partir de 2019 concluyendo
en la eliminación del gravamen a partir del 1 de enero de 2022. Sin embargo, la Adenda
al Consenso Fiscal firmada en el mes de septiembre de 2018, posterga por un año el
cronograma original establecido para el Impuesto de Sellos.
En este sentido, la provincia de Buenos Aires en la Ley Impositiva 2018 eliminó
las alícuotas diferenciales en función al domicilio de las actividades y redujo las alícuotas
a las actividades de compra venta de inmuebles (del 3,6% al 2%) y a la venta de
automotores nuevos (del 3% al 2,5%).
Con el fin de lograr una estructura tributaria más neutral respecto de las
decisiones económicas y con mayor progresividad respecto de la distribución del
ingreso, las reducciones en el peso del impuesto sobre los Ingresos Brutos y de Sellos
estuvieron acompañadas por una mayor preponderancia del Impuesto Inmobiliario. De
tal manera, se aplicó para el caso de las propiedades urbanas el revalúo realizado por
ARBA durante el año 2016, de modo de actualizar tanto el nivel como la estructura de
los valores fiscales, dado que las valuaciones utilizadas hasta el período fiscal 2017
para el cálculo del impuesto correspondían a valores del año 2005.
Adicionalmente, debe remarcarse el esfuerzo realizado por la Provincia al
reducir, y en algunos casos eliminar, la carga impositiva contenida en los servicios
públicos. El objetivo perseguido con esta política fue el de suavizar el impacto
ocasionado por la actualización de las tarifas sobre los habitantes de la Provincia. De
esta manera, en el transcurso del año 2018 se eliminaron tanto el impuesto al consumo
de electricidad como su adicional, cuyas alícuotas estaban fijadas en 10% y 5,5%,
respectivamente. Por su parte, se redujo del 0,06% al 0,001% la contribución especial
que las empresas distribuidoras de energía eléctrica debían abonar a la Provincia, en
tanto que se eliminó el componente que por tal motivo se debía tributar en los municipios
(anteriormente fijada en el 6%). Por su parte, también se eliminó el impuesto al consumo
de gas natural y/o licuado, concepto por el cual se tributaba una tasa del 9%. Por último,
también se eliminó la contribución que los prestadores de servicios sanitarios de agua y
cloacas debían abonar a los municipios, cuya alícuota estaba fijada en el 4% (6) .
(6
En el caso de eliminación de tributos cuyo producido tenía como destino a los municipios, se
les otorga a los mismos la posibilidad de implementar gravámenes locales fijándoles como tope
la alícuota del gravamen eliminado.)
La reforma tributaria implementada en la provincia de Buenos Aires a partir del
año 2018 tiene como objetivo reducir la incidencia de gravámenes distorsivos,
incrementando, a su vez, la progresividad del sistema tributario bonaerense, de modo
de apuntalar el proceso iniciado por el Gobierno Nacional. La finalidad de la misma es
revertir la tendencia verificada en el pasado en el que los impuestos provinciales
constituían un obstáculo para el desarrollo económico y la generación de empleo,
procurando la liberación de recursos a favor de sectores productivos, compensados
tanto por una mayor imposición patrimonial como por una mayor participación en la
distribución de los recursos de origen nacional. En el pasado, producto de la creciente
discriminación en el reparto de los fondos federales, la provincia de Buenos Aires se
financió por medio de una creciente imposición en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos
a la vez que disminuyó la imposición en los gravámenes patrimoniales. Ambas medidas
constituyeron tanto un obstáculo al desarrollo de actividades productivas como así también generaron inequidades distributivas. De esta manera, el proceso iniciado en el
ejercicio fiscal 2018 se orienta a revertir dichas características. Como prueba de ello,
nótese que en el período fiscal 2015 el Impuesto sobre los Ingresos Brutos representaba
el 74,2% de los tributos provinciales en tanto que para el Período Fiscal 2018 se estima
que su participación caerá al 69,5%. Por su parte, la participación de los impuestos
patrimoniales entre ambos períodos se estima que se incrementará del 12,6% en 2015
al 16,7% en el 2018.
La política tributaria 2019
En materia tributaria, los objetivos de la gestión están orientados a reducir la
elevada presión tributaria con el fin de liberar recursos para que sean destinados al
sector privado productivo de manera tal de generar empleo genuino. En este sentido,
las modificaciones en política tributaria están dirigidas a modificar la estructura
impositiva, disminuyendo los impuestos que gravan la actividad económica y
aumentando la tributación patrimonial, con el fin de lograr mayor eficiencia económica y
equidad distributiva.
En este orden de ideas se enmarca la adhesión al Consenso Fiscal donde uno
de los puntos centrales que hacen a la política tributaria provincial radica en la reducción
del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, en particular, en las primeras etapas productivas
que es donde provoca las mayores distorsiones en los precios relativos.
Por estas razones y continuando con el cumplimiento del Consenso Fiscal, se
pone a consideración de la Legislatura para el año 2019 una reducción de 1,5% a 0,75%
de la alícuota de las actividades de producción primaria y extractivas.
En consonancia, se proponen los mismos tratamientos alicuotarios para aquellas
prestaciones de servicios conexos con actividades primarias, extractivas y de la
construcción, lo que implica una rebaja de alícuotas desde el nivel general de prestación
de servicios.
Asimismo, y continuando con la rebaja iniciada en el 2018 en el marco del
Consenso Fiscal, se establecen las alícuotas de las actividades relacionadas con la
electricidad, el gas y el agua en el 3,75%, la de la construcción en el 2,5%, la del
transporte en el 2% y la de las comunicaciones en el 4%.
Por su parte, en línea con la trayectoria definida por el Consenso Fiscal, se
reduce la alícuota general de servicios del 5% al 4,5%, la de los alquileres del 6% al 5%
y la de los servicios financieros del 8% al 7%.
Posteriormente, se propone emular la política tributaria y su correspondiente
administración para la faena y procesamiento de la carne porcina que dio satisfactorios
resultados en bovinos, esto es, una alícuota del 0,5%.
Se propicia regular expresamente el tratamiento que corresponde asignar en el
Impuesto sobre los Ingresos Brutos a aquellos sujetos que presten, a través de Internet,
servicios digitales en general, en particular, a usuarios domiciliados en el territorio de la
provincia de Buenos Aires, cuando se verifique la existencia de una "presencia digital
significativa" en esta jurisdicción, a raíz del cumplimiento de los parámetros legales que
aquí se proponen. De manera complementaria, se impulsa el establecimiento de los
mecanismos que podrán ser implementados de acuerdo a lo que establezca la Agencia
de Recaudación de la provincia de Buenos Aires mediante la reglamentación pertinente,
para asegurar el efectivo ingreso del tributo y facilitar el pago del gravamen por parte de
los sujetos obligados.
En lo que respecta a la imposición al patrimonio inmobiliario, para el año 2019
se eleva para su consideración un aumento del mismo del 38% tanto para la planta
urbana como la rural.
Por otra parte, se propicia la creación del Fondo de Progreso e Inclusión Social
(FoPIS), destinado al financiamiento de programas de Salud, Educación y Desarrollo
Social, cuya conformación se integrará con un aporte del 2% sobre todos los premios
resultantes de las sucesivas apuestas sobre juegos de resolución inmediata (slots).
Se trata, por ende, de encauzar el hábito social hacia una doble finalidad: un
aprovechamiento social de parte de la ganancia individual, dando cumplimiento al
mandato contenido en la Constitución Provincial de restituir a la sociedad una parte de
las ganancias obtenidas por el juego, y un ejercicio responsable del juego por parte del
apostador, al verse constreñido a su ejecución bajo pautas previas y taxativas.
En lo que hace a la Administración Tributaria se propician distintas
modificaciones al Código Fiscal con el fin de calibrar los procedimientos allí regulados.
Por último y de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 bis la Ley de
Responsabilidad Fiscal ? 13.295 y la Sección III del Consenso Fiscal (ratificado por Ley
? 15.017), con el objetivo de homogeneizar las tasas retributivas de servicios que
cobran los municipios y reducir en la medida de lo posible la carga tributaria de los
habitantes de la provincia de Buenos Aires, se dispone que las tasas y/o bases
imponibles correspondientes a los servicios facturados y recaudados por los gobiernos
municipales no podrán tener un incremento mayor de 38% respecto de las aplicadas
durante el ejercicio 2018.
Regulación del juego on-line en la Provincia
Actualmente existen una infinidad de sitios de internet (medios o dispositivos
informáticos o electrónicos interactivos) no autorizados a través de los cuales se captan
apuestas de juegos de azar de manera on-line. Estos sitios proliferan, no teniendo el
Estado cómo garantizar su transparencia ni el cobro efectivo de los premios anunciados
por parte de los apostadores, sin posibilidad de brindarles protección alguna. Sumado a
ello, cabe destacar que el propio Estado se ve perjudicado al no recaudar impuestos
sobre los mismos para ser destinados, junto a las utilidades que surjan, a la comunidad
a través de políticas efectivas de acción social y salud, entre otras.
De ello surge la necesidad por parte del Estado de asumir su control en busca
del orden público, a través de la regulación normativa de los aspectos mencionados, es
decir, dar un marco jurídico a las actividades de juegos y apuestas realizadas a través
de sistemas informáticos, electrónicos o de telecomunicación que se realicen en el
ámbito de la provincia de Buenos Aires.
Con fundamento en la normativa existente sobre la materia y haciendo hincapié
en la problemática que se genera a raíz del avance y aplicación de las nuevas
tecnologías a los juegos de azar, es que se proyecta su regulación. Se propone que la
misma alcance incluso la modalidad de apuestas deportivas, no contempladas en la
actualidad bajo ninguna forma de juego existente, motivo de la derogación de la Ley
25.295, a través del Decreto 95/2018.
En cuanto al contenido de la iniciativa, se propone avanzar sobre la definición
del juego de azar (modalidad de apuesta on-line), los tipos de juegos, el reglamento, el
circuito financiero, la modalidad licitación pública para contratar licencias (canon, plazos,
etc.), las políticas de juego responsable, la distribución de las utilidades y el alcance
jurisdiccional de los mismos.
A mérito de las consideraciones vertidas, es que se solicita de ese Honorable
Cuerpo la pronta sanción del proyecto adjunto.
Dios guarde a Vuestra Honorabilidad.